法院不受理因政府招商引资优惠政策而引发的纠纷
---振富公司因招商优惠政策发生纠纷，最终败诉
一、案件基本事实
1、市政府拟通过优惠政策引进社会资金参与城市基础设施建设
1998年黑龙江省大庆市人民政府（以下简称市政府）实施大开放、大招商的经济发展战略，利用政府的优惠政策吸引社会资金参与城市基础设施建设。当时在大庆市东部城区出现采暖供热紧张的局面，市政府计划在大庆市万宝地区投资建设集中供暖锅炉房，由于预算投资数额过大，市政府难以承受，因此原计划由政府投资6亿元建设的锅炉房停建，改由社会投资者建设。
2、振富公司自告奋勇主动请缨参与建设，同时要求给予政策优惠
1998年4月27日，大庆市振富房地产开发有限公司（以下简称振富公司）向市政府递交振富公司关于投资建设新村集中供热系统工程的请示，称：自愿招商引资建设东风新村（九区）集中供热锅炉房和配套工程（泵站、管网、铁路专用线）等项目，并负责小区的开发、建设和管理。预计供热工程总投资1亿元人民币。
由于该工程是城市基础设施、公益事业建设项目，建设投资大，投资回收期长，回报率低，建成后长期处于低负荷亏损运行状态，故请求市政府在各方面给予照顾和支持：（一）在此区域优惠出让一块规划用地开发建设商品住宅，以房养热，补偿回报；（二）免收建设和经营过程中的一切税费；（三）帮助解决部分无息贷款；（四）制定一套集中供热、物业经营管理的优惠政策。
时任市长和分管副市长在请示上批示予以支持。
3、市政府就所涉项目的优惠政策形成会议纪要
1999年1月22日，市政府办公会议就如何落实讼争项目优惠政策问题进行讨论并形成办公会议纪要，包括关于五项重点招商开发建设项目政策调整的会议纪要、大庆市人民政府关于开发建设东风新村锅炉房的优惠政策（1999年1月22日市政府办公会议纪要附件二）。
4、振富公司开工建设，使用后政府取消部分收费项目
1998年8月30日，振富公司开始施工，1999年10月15日讼争工程竣工并投入使用。在优惠政策实施过程中，由于政府相关政策出台，取消了部分收费项目等因素，市政府需要对原有的置换项目政策进行重新核算和调整，市政府有关部门对讼争工程竣工结算款数额进行核算。
5、市政府承认欠款
自2001年5月起至2002年三月底，先后就涉案工程进行了5次审计，市政府以大庆市审计局确定的振富公司建设锅炉房工程总投资15706万元为基数，由不同的部门进行审核，5次审核结果承认欠振富公司最高数额为7935.34万元，最低数额为7235.96万元。经核算双方对振富锅炉房工程总投资15706万元，加上振富公司支付1998年万宝热源前期费用360万元，纬二路开发区段投入200万元，市政府以入网费1087万元抵顶市政府应承担的政策优惠额度均无异议。
2004年2月27日，市政府专题办公会议纪要记载：市政府各部门进一步核实涉及到政府应收规费免收项目是否准确、每项的核算是否准确、有无漏项。每项的核算核准后，由各部门负责人签字、盖章备案，有漏项的，由各部门向振富公司征收。根据算账结果，同意由市政府偿付振富公司资金3935.83万元。
2004年3月15日，大庆市国有资产管理公司代市政府偿还振富公司投资款3935.83万元。
6、双方产生纠纷，引起诉讼：振富公司发起诉讼，市政府提起反诉
因市政府主要领导变更，市政府停止向振富公司支付因优惠政策未到位的抵顶款项。2004年4月16日，振富公司向一审法院提起诉讼：请求市政府应按照相关会议纪要支付因优惠政策未到位而形成的欠款3563万元，利息1618.13万元，共计5127.95万元。2004年振富公司认为城市基础设施配套费已经取消，市政府不应当扣减该笔费用，据此请求市政府增加支付2420.65万元。2004年6月17日，市政府以振富锅炉房为振富供热公司自建，产权亦归其所有，振富锅炉房项目与振富公司无关，振富公司无权就此主张权利，据此提出反诉，请求振富公司返还投资款13124.8万元。
二、法院审判情况
1、黑龙江省高级人民法院的一审判决
黑龙江省高级人民法院作为一审法院，判决：驳回振富公司的诉讼请求；驳回市政府的反诉请求。
振富公司不服一审判决，提起上诉。
2、最高人民法院的二审判决
最高人民法院作为二审法院，认为：
第一，本案双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等，不属于平等主体。
本案振富公司是响应大庆市委五届三次全委（扩大会议）提出的把城市基础设施建设、环境建设和招商引资作为今后工作重点的号召，以向市政府书面请示报告和经市政府主要领导批示同意的形式介入讼争供热工程建设的。此后，市政府在不通知振富公司参加的情况下，单方召开市政府办公会议，决定由振富公司承建讼争项目，并在市政府办公会议纪要（二）中制定了优惠政策明细。振富公司受领政府办公会议决定后，其职责是按照政府行政文书确定的权利义务履行，并无与市政府平等协商修订市政府优惠政策文件的余地。讼争供热项目建成后，市政府优惠政策适用不足部分能否以现金抵顶，也是由市政府单方决定的。以现金抵顶优惠政策额度适用不足的数额如何确定，是由政府审计，计划、建设、开发等行政管理单位按照市政府领导的行政命令单方审核确定下来的。综上，讼争供热建设项目优惠政策的确定、振富公司介入的形式以及讼争工程结算款的确定等诸多方面都是市政府单方决定的。尽管双方当事人之间在本案讼争建设项目上不存在领导关系、隶属关系，但上述事实表明，市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。振富公司虽然具有是否承担讼争项目建设的决定权以及对优惠政策如何理解、如何执行的建议权，但从整体上讲，在介入方式、优惠政策制定及如何履行优惠政策等方面，振富公司居于次要和服从的地位。双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。
第二，本案双方当事人之间没有形成民事合同关系。
合同法第二条第一款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的签订的协议。合同成立一般分为要约邀请、要约、承诺三个阶段。振富公司在给市政府的书面报告中提出了四点请求，从报告列明的请求事项内容看，振富公司提出了承揽建设讼争供热项目的意向和基本条件，但其内容不明确、不具体，不具备实际履行条件。合同法第十四条规定，要约是希望与他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：内容具体确定；表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。振富公司利用市政府优惠政策承揽讼争供热建设项目的报告内容，不符合上述法律规定的要约成立条件，形不成要约。振富公司无权以优惠政策为条件向社会公开招商引资，无权就吸引投资发出要约邀请，故振富公司向市政府递交的以承揽讼争供热工程为目的的请示报告更形不成要约邀请。
市政府制定的办公会议纪要（二）明确了优惠政策原则和优惠政策方案，内容明确、具体，操作性强，是本案讼争供热建设项目得以执行的主要依据。但该优惠政策是市政府单方制定的，未邀请振富公司参加市政府办公会议并与之平等协商，也未征得振富公司同意，是市政府作出的单方意思表示，没有振富公司的意思配合，故市政府办公会议纪要等相关文件不是民事合同。
办公会议纪要（二）的内容超出了振富公司请示报告记载的请求事项内容。按照振富锅炉房建设总投资80%额度给予振富公司优惠的原则是市政府单方确定的，并不是对振富公司请求事项的回应。振富公司请求市政府帮助解决部分无息贷款的请求在办公会议纪要（二）中也没有体现，振富公司向市政府的请示报告内容不能涵盖办公会议纪要（二）确定的优惠政策原则和内容。合同法第二十一条规定：“承诺是受要约人同意要约的意思表示。”第二十二条规定：“承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外。”按照上述法律规定，市政府办公会议纪要（二）确定的优惠政策原则和内容并不是对振富公司请示报告的承诺，因振富公司已按照该文件规定内容实际履行，说明该报告也不是市政府向振富公司提出的新要约，据此可以认定振富公司与市政府之间没有形成民事合同关系。振富公司上诉主张市政府与其确立了投资建设热源工程补偿合同关系，缺乏事实依据，不符合法律规定，二审法院不予支持。
综上，尽管本案双方当事人之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民事法律关系所要求的平等主体关系，振富公司的请示报告、市政府的办公会议纪要及其文件均未形成民事合同关系，故本案不属于人民法院案件受理范围，即不属于人民法院主管。振富公司的上诉请求不成立，应予撤销一审判决，裁定驳回振富公司的起诉。因上届市政府未全部兑现振富锅炉房优惠政策额度引发的纠纷以及有关讼争项目遗留的未了事项，应当由本届市政府继续解决。原审法院将此案作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，应予纠正。据此，最高人民法院裁定如下：撤销黑龙江省高级人民法院（2004）黑民一初字第5号民事判决；驳回振富公司的起诉和市政府的反诉。
三、评析
一）人民政府的优惠政策是行政类文件，不属于民事合同
首先，人民法院受理的民事案件应当是平等主体之间的民事权益纠纷。当事人地位平等是形成民事案件的一个标志性条件，是评价民事案件争议主体是否适格的法定条件，管理人与其相对人之间形成的行政关系，或者一方在履行合同中居于主导和支配地位而另一方居于次要和服从到位，或者一方以行政权力作背景依附在行政权力之下形成的准行政文件都不是民事关系，因此引发的纠纷也不能作为民事案件受理。本案纠纷的本质是以人民政府优惠政策作为投资人对政府工程的投资回报，尽管他们之间存在诸多民事因素，但终因未形成平等主体之间的民事关系，不符合民事诉讼法第一百零八条第（四）项规定的人民法院受理民事诉讼范围，故对当事人起诉应当裁定驳回。
其次，人民法院受理民事案件，除要求当事人地位平等外，还要求当事人之间存在着民事权益纠纷，即当事人争议的核心是民事关系，而不是行政关系或者其他关系。如当事人起诉主张的民事权益纠纷是债权关系，那么他们之间就应当存在侵权、合同、无因管理、不当得利等债的关系。如当事人争议的客体不是民事法律关系，那么纠纷就不属于民事纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼范围，就应当驳回原告起诉。
二）振富公司与市政府之间的纠纷不属于民事纠纷，应予以驳回起诉
本案不属于人民法院案件受理范围，应当驳回振富公司的起诉和市政府的反诉。本案不是基于合同关系引起的纠纷，而是基于人民政府优惠政策引起的纠纷。
首先，双方当事人地位不平等
优惠政策是在振富公司不参加的情况下，由市政府有关部门单方研究后作出的，优惠政策的载体——会议纪要是行政文件，不是民事合同，是市政府行使国家公权力的体现，将此作为民事合同显然与合同法规定的“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”的定义不符。
其次，优惠政策是政府单方行为，是行政决定，不是民事合同
优惠政策的核心内容是市政府为投资人减免投资建设项目规费，投资人为政府工程投资建设。规费是接受政府管理的相对人按照行政法规、规章等行政规范性文件规定应当缴纳的费用，减免规费是市政府行使行政权的结果。优惠政策从行文格式、程序、内容等诸多方面看，更像是行政决定，而不是民事合同。因此，优惠政策是市政府单方作出的，不是双方当事人平等自愿协商的协议，从形式到实体都不具备民事合同的特征，是附着在行政权力之下的行政文件。尽管本案中的会议纪要具有民事合同的色彩，但不能以此作为民事合同来处理，否则就扩大了民事合同的适用范围。
三）企业投资过程中的政策性风险须引起高度重视
目前，社会经济飞速发展，各级地方政府为了发展和振兴当地经济，想尽各种办法吸引投资、引进人才等。其中，各级地方人民政府为招商引资制定了种类繁多的优惠政策，甚至还包括就业、升职、户籍管理等诸多内容。客观地讲，由于行政活动的灵活性，这些优惠政策对于引进投资及引进人才方面起到了非常积极的作用，也成效显著。但是，由于投资行为，通常是一种长期行为，往往涉及到政府领导人的换届和地方经济社会政策的调整等方方面面，因此，作为投资者在进行投资行为时，务必理性对待，防止本案中因政府领导变更及政策变动引起的优惠政策无法兑现的局面发生。这不仅让我想到了在某次经济论坛上，复旦大学一位教授对在座企业家的忠告：投资实业，很多时候是一种长期行为；面临的风险往往不是经济意义上的风险，多数情况下由于政府换届等引起的政策性风险更要引起足够的重视。看来，一语中的。这种政策性风险在任何时候都应引起企业家的足够重视。